本報訊??江蘇省南通市的兩位居民根據(jù)和鎮(zhèn)政府簽訂的拆遷補償協(xié)議，在拆除了房子后，鎮(zhèn)政府卻以各種理由拒絕給付拆遷補償款。近日，江蘇省南通市中級人民法院對這起行政訴訟案作出維持一審的終審判決，判令南通市通州區(qū)張芝山鎮(zhèn)人民政府給付陳宏、陳葉拆遷補償款41.55萬元及逾期利息損失。

2013年4月9日，南通市國土資源局作出一份行政處罰決定書，主要內(nèi)容為：2012年6月起，陳葉未經(jīng)批準(zhǔn)，非法占用張芝山鎮(zhèn)張芝山社區(qū)居委會19組集體土地3119平方米進行非農(nóng)業(yè)建設(shè)，用地不符合土地利用總體規(guī)劃，違反了《中華人民共和國土地管理法》的相關(guān)規(guī)定，決定責(zé)令退還非法占用的土地，限期自行拆除非法占用土地上新建的建筑物和其他設(shè)施，恢復(fù)原狀，并處以非法占用土地每平方米10元的罰款31190元。陳葉收到該處罰決定書后交納了罰款。

2015年3月10日，張芝山鎮(zhèn)政府在陳宏、陳葉建設(shè)的樓房上張貼了責(zé)令限期拆除違法建筑決定書，主要內(nèi)容為：陳宏、陳葉于2012年5月在張芝山鎮(zhèn)張芝山居委會19組違反規(guī)劃管理，未按照規(guī)劃審批程序批準(zhǔn)，擅自建設(shè)一幢樓房，占地面積245平方米，水泥場地208平方米，以上行為違反了城鄉(xiāng)規(guī)劃法第九條的規(guī)定，依據(jù)城鄉(xiāng)規(guī)劃法第六十五條規(guī)定，責(zé)令陳宏、陳葉于2015年3月11日18時前自行拆除上述違法建筑，逾期不拆除的，將依法強制拆除。

同年3月19日，張芝山鎮(zhèn)政府與陳宏、陳葉經(jīng)協(xié)商簽訂協(xié)議，主要內(nèi)容為：因2014年衛(wèi)片執(zhí)法監(jiān)督檢查，拆除陳宏、陳葉樓房一幢500平方米，平房800平方米，水泥場地208平方米，現(xiàn)就殘值回購事宜，達(dá)成如下協(xié)議：陳宏、陳葉于2015年3月21日8時30分將上述房屋、場地等交張芝山鎮(zhèn)政府拆除，拆除后的建筑材料等歸張芝山鎮(zhèn)政府所有，張芝山鎮(zhèn)政府給予陳宏、陳葉殘值回購款39.8萬元。張芝山鎮(zhèn)政府補貼陳宏、陳葉職工搬遷費等1.75萬元。殘值回購款、職工搬遷費合計41.55萬元。同時該協(xié)議還約定陳宏、陳葉不得將本協(xié)議及復(fù)印件、影印件交任何他人，如違反，陳宏、陳葉應(yīng)當(dāng)無條件退還41.55萬元。

該協(xié)議有陳宏、陳葉簽名，張芝山鎮(zhèn)政府蓋有印章，時任張芝山鎮(zhèn)鎮(zhèn)長瞿某、鎮(zhèn)黨委副書記張某簽名，并注明“經(jīng)集體研究，同意按協(xié)議依法處置”。

同年3月22日，張芝山鎮(zhèn)政府組織人員將陳宏、陳葉所建的建筑面積為466.4平方米的樓房和建筑面積為871.82平方米的平房拆除。但張芝山鎮(zhèn)政府以案涉房屋系違法建筑，案涉協(xié)議系無效協(xié)議等理由拒絕給付41.55萬元拆遷補償款。

陳宏、陳葉遂將張芝山鎮(zhèn)政府告上了如皋市人民法院，請求判令被告支付補償金41.55萬元及利息。

法庭上，張芝山鎮(zhèn)政府辯稱，案涉協(xié)議系拆除違法建筑殘值回購協(xié)議，因政府并不具有該項行政職能，所以案涉協(xié)議并非行政協(xié)議，本案不屬于行政案件受案范圍；案涉房屋系違法建筑，依法不受法律保護，案涉協(xié)議沒有法律依據(jù)，協(xié)議內(nèi)容損害國家利益和社會公共利益，系無效協(xié)議，請求法院駁回陳宏、陳葉的起訴。

法院審理認(rèn)為，案涉協(xié)議表明張芝山鎮(zhèn)政府享有行政優(yōu)益權(quán)，可以單方改變、解除協(xié)議。因此，案涉協(xié)議屬于行政協(xié)議，陳宏、陳葉提起的訴訟屬于行政訴訟案件的受理范圍。

法院同時認(rèn)為，案涉協(xié)議關(guān)于拆除建筑物及設(shè)施并予以一定補償?shù)募s定，是雙方的真實意思表示，屬于張芝山鎮(zhèn)政府的職權(quán)，符合法律規(guī)定的形式和程序。雖然案涉建筑物和其他設(shè)施的用地未經(jīng)批準(zhǔn)，也未取得規(guī)劃審批手續(xù)，但案涉建筑物和其他設(shè)施的建筑材料是陳宏、陳葉的合法財產(chǎn)，當(dāng)受法律保護。雙方約定拆除后的建筑材料歸張芝山鎮(zhèn)政府所有，張芝山鎮(zhèn)政府給予陳宏、陳葉殘值回購款和搬遷費用，并不損害國家利益和社會公共利益，也不違反法律禁止性的規(guī)定，依法應(yīng)確認(rèn)為有效。

綜上，法院判決被告張芝山鎮(zhèn)人民政府給付陳宏、陳葉拆遷補償款41.55萬元及逾期利息損失。

張芝山鎮(zhèn)人民政府不服，向二審法院提起上訴。

南通中院經(jīng)審理認(rèn)為，被告張芝山鎮(zhèn)政府無視其作為一級人民政府理應(yīng)發(fā)揮的誠信引領(lǐng)示范職責(zé)，在協(xié)議簽訂之后又以協(xié)議內(nèi)容侵犯公共利益而主張無效的上訴理由，明顯有悖誠實信用原則，遂駁回上訴，維持原判。

（古??林）

■連線法官■

政府要帶頭遵守法律信守承諾

該案二審承辦法官劉羽梅介紹說，《最高人民法院關(guān)于適用〈中華人民共和國行政訴訟法〉若干問題的解釋》第十一條規(guī)定，行政機關(guān)為實現(xiàn)公共利益或者行政管理目標(biāo)，在法定職責(zé)范圍內(nèi)，與公民、法人或者其他組織協(xié)商訂立的具有行政法上權(quán)利義務(wù)內(nèi)容的協(xié)議，屬于行政訴訟法第十二條第一款第十一項規(guī)定的行政協(xié)議。根據(jù)這一規(guī)定，行政協(xié)議通常具有三個方面的主要特征：協(xié)議一方始終是行政主體，即行政機關(guān)或者法律、法規(guī)、規(guī)章授予行使行政職權(quán)的組織；訂立協(xié)議的目的是為了實現(xiàn)公共利益或者特定的行政管理目標(biāo)；協(xié)議雙方因協(xié)議而建立行政法律關(guān)系，協(xié)議內(nèi)容體現(xiàn)的是行政法上的權(quán)利義務(wù)關(guān)系。

就本案來看，第一、作為協(xié)議的一方當(dāng)事人張芝山鎮(zhèn)政府不僅屬于行政機關(guān)，而且承擔(dān)著法律規(guī)范所賦予的基層政府職責(zé)。第二、上訴人張芝山鎮(zhèn)政府訂立協(xié)議的目的顯然是為了履行土地管理、建設(shè)規(guī)劃管理的法定職責(zé)，同時也是為了完成上級機關(guān)下達(dá)的執(zhí)法監(jiān)督檢查任務(wù)。殘值回購的約定只是上訴人張芝山鎮(zhèn)政府為了實現(xiàn)上述目的的一種選擇方式，而不應(yīng)當(dāng)視為協(xié)議訂立的根本目的。第三，從協(xié)議的基本內(nèi)容看，無論是拆除生效法律文書所認(rèn)定的違法建筑，還是對殘值的作價補償，乃至對使用土地的安排，均屬于行政法律規(guī)范調(diào)整的范疇，與民事法律規(guī)范沒有任何關(guān)系。第四、協(xié)議內(nèi)容雖然是協(xié)商一致的結(jié)果，但并不意味著雙方之間是一種平等的關(guān)系，張芝山鎮(zhèn)政府在協(xié)議的啟動、內(nèi)容的確定、協(xié)議的履行中都居于主導(dǎo)地位，本案的基本事實也體現(xiàn)了這一點，這足以說明協(xié)議雙方因協(xié)議而形成了行政法律關(guān)系。因此，案涉協(xié)議具備行政協(xié)議的基本法律屬性，由此引發(fā)的爭議屬于行政訴訟的受案范圍。

“誠信原則作為社會主體交往的重要原則，要求社會主體在進行民事活動時應(yīng)當(dāng)做到誠實守信，信守承諾。具體到行政法中，行政機關(guān)與相對人之間簽訂行政協(xié)議、履行行政協(xié)議都應(yīng)當(dāng)以誠信為前提。”劉羽梅提醒，各級政府要帶頭遵守法律，信守承諾，以維護公民、法人和其他組織對政府誠信的期待。