本報(bào)訊??江蘇省南通市的兩位居民根據(jù)和鎮(zhèn)政府簽訂的拆遷補(bǔ)償協(xié)議，在拆除了房子后，鎮(zhèn)政府卻以各種理由拒絕給付拆遷補(bǔ)償款。近日，江蘇省南通市中級(jí)人民法院對(duì)這起行政訴訟案作出維持一審的終審判決，判令南通市通州區(qū)張芝山鎮(zhèn)人民政府給付陳宏、陳葉拆遷補(bǔ)償款41.55萬(wàn)元及逾期利息損失。

2013年4月9日，南通市國(guó)土資源局作出一份行政處罰決定書(shū)，主要內(nèi)容為：2012年6月起，陳葉未經(jīng)批準(zhǔn)，非法占用張芝山鎮(zhèn)張芝山社區(qū)居委會(huì)19組集體土地3119平方米進(jìn)行非農(nóng)業(yè)建設(shè)，用地不符合土地利用總體規(guī)劃，違反了《中華人民共和國(guó)土地管理法》的相關(guān)規(guī)定，決定責(zé)令退還非法占用的土地，限期自行拆除非法占用土地上新建的建筑物和其他設(shè)施，恢復(fù)原狀，并處以非法占用土地每平方米10元的罰款31190元。陳葉收到該處罰決定書(shū)后交納了罰款。

2015年3月10日，張芝山鎮(zhèn)政府在陳宏、陳葉建設(shè)的樓房上張貼了責(zé)令限期拆除違法建筑決定書(shū)，主要內(nèi)容為：陳宏、陳葉于2012年5月在張芝山鎮(zhèn)張芝山居委會(huì)19組違反規(guī)劃管理，未按照規(guī)劃審批程序批準(zhǔn)，擅自建設(shè)一幢樓房，占地面積245平方米，水泥場(chǎng)地208平方米，以上行為違反了城鄉(xiāng)規(guī)劃法第九條的規(guī)定，依據(jù)城鄉(xiāng)規(guī)劃法第六十五條規(guī)定，責(zé)令陳宏、陳葉于2015年3月11日18時(shí)前自行拆除上述違法建筑，逾期不拆除的，將依法強(qiáng)制拆除。

同年3月19日，張芝山鎮(zhèn)政府與陳宏、陳葉經(jīng)協(xié)商簽訂協(xié)議，主要內(nèi)容為：因2014年衛(wèi)片執(zhí)法監(jiān)督檢查，拆除陳宏、陳葉樓房一幢500平方米，平房800平方米，水泥場(chǎng)地208平方米，現(xiàn)就殘值回購(gòu)事宜，達(dá)成如下協(xié)議：陳宏、陳葉于2015年3月21日8時(shí)30分將上述房屋、場(chǎng)地等交張芝山鎮(zhèn)政府拆除，拆除后的建筑材料等歸張芝山鎮(zhèn)政府所有，張芝山鎮(zhèn)政府給予陳宏、陳葉殘值回購(gòu)款39.8萬(wàn)元。張芝山鎮(zhèn)政府補(bǔ)貼陳宏、陳葉職工搬遷費(fèi)等1.75萬(wàn)元。殘值回購(gòu)款、職工搬遷費(fèi)合計(jì)41.55萬(wàn)元。同時(shí)該協(xié)議還約定陳宏、陳葉不得將本協(xié)議及復(fù)印件、影印件交任何他人，如違反，陳宏、陳葉應(yīng)當(dāng)無(wú)條件退還41.55萬(wàn)元。

該協(xié)議有陳宏、陳葉簽名，張芝山鎮(zhèn)政府蓋有印章，時(shí)任張芝山鎮(zhèn)鎮(zhèn)長(zhǎng)瞿某、鎮(zhèn)黨委副書(shū)記張某簽名，并注明“經(jīng)集體研究，同意按協(xié)議依法處置”。

同年3月22日，張芝山鎮(zhèn)政府組織人員將陳宏、陳葉所建的建筑面積為466.4平方米的樓房和建筑面積為871.82平方米的平房拆除。但張芝山鎮(zhèn)政府以案涉房屋系違法建筑，案涉協(xié)議系無(wú)效協(xié)議等理由拒絕給付41.55萬(wàn)元拆遷補(bǔ)償款。

陳宏、陳葉遂將張芝山鎮(zhèn)政府告上了如皋市人民法院，請(qǐng)求判令被告支付補(bǔ)償金41.55萬(wàn)元及利息。

法庭上，張芝山鎮(zhèn)政府辯稱(chēng)，案涉協(xié)議系拆除違法建筑殘值回購(gòu)協(xié)議，因政府并不具有該項(xiàng)行政職能，所以案涉協(xié)議并非行政協(xié)議，本案不屬于行政案件受案范圍；案涉房屋系違法建筑，依法不受法律保護(hù)，案涉協(xié)議沒(méi)有法律依據(jù)，協(xié)議內(nèi)容損害國(guó)家利益和社會(huì)公共利益，系無(wú)效協(xié)議，請(qǐng)求法院駁回陳宏、陳葉的起訴。

法院審理認(rèn)為，案涉協(xié)議表明張芝山鎮(zhèn)政府享有行政優(yōu)益權(quán)，可以單方改變、解除協(xié)議。因此，案涉協(xié)議屬于行政協(xié)議，陳宏、陳葉提起的訴訟屬于行政訴訟案件的受理范圍。

法院同時(shí)認(rèn)為，案涉協(xié)議關(guān)于拆除建筑物及設(shè)施并予以一定補(bǔ)償?shù)募s定，是雙方的真實(shí)意思表示，屬于張芝山鎮(zhèn)政府的職權(quán)，符合法律規(guī)定的形式和程序。雖然案涉建筑物和其他設(shè)施的用地未經(jīng)批準(zhǔn)，也未取得規(guī)劃審批手續(xù)，但案涉建筑物和其他設(shè)施的建筑材料是陳宏、陳葉的合法財(cái)產(chǎn)，當(dāng)受法律保護(hù)。雙方約定拆除后的建筑材料歸張芝山鎮(zhèn)政府所有，張芝山鎮(zhèn)政府給予陳宏、陳葉殘值回購(gòu)款和搬遷費(fèi)用，并不損害國(guó)家利益和社會(huì)公共利益，也不違反法律禁止性的規(guī)定，依法應(yīng)確認(rèn)為有效。

綜上，法院判決被告張芝山鎮(zhèn)人民政府給付陳宏、陳葉拆遷補(bǔ)償款41.55萬(wàn)元及逾期利息損失。

張芝山鎮(zhèn)人民政府不服，向二審法院提起上訴。

南通中院經(jīng)審理認(rèn)為，被告張芝山鎮(zhèn)政府無(wú)視其作為一級(jí)人民政府理應(yīng)發(fā)揮的誠(chéng)信引領(lǐng)示范職責(zé)，在協(xié)議簽訂之后又以協(xié)議內(nèi)容侵犯公共利益而主張無(wú)效的上訴理由，明顯有悖誠(chéng)實(shí)信用原則，遂駁回上訴，維持原判。

（古??林）

■連線法官■

政府要帶頭遵守法律信守承諾

該案二審承辦法官劉羽梅介紹說(shuō)，《最高人民法院關(guān)于適用〈中華人民共和國(guó)行政訴訟法〉若干問(wèn)題的解釋》第十一條規(guī)定，行政機(jī)關(guān)為實(shí)現(xiàn)公共利益或者行政管理目標(biāo)，在法定職責(zé)范圍內(nèi)，與公民、法人或者其他組織協(xié)商訂立的具有行政法上權(quán)利義務(wù)內(nèi)容的協(xié)議，屬于行政訴訟法第十二條第一款第十一項(xiàng)規(guī)定的行政協(xié)議。根據(jù)這一規(guī)定，行政協(xié)議通常具有三個(gè)方面的主要特征：協(xié)議一方始終是行政主體，即行政機(jī)關(guān)或者法律、法規(guī)、規(guī)章授予行使行政職權(quán)的組織；訂立協(xié)議的目的是為了實(shí)現(xiàn)公共利益或者特定的行政管理目標(biāo)；協(xié)議雙方因協(xié)議而建立行政法律關(guān)系，協(xié)議內(nèi)容體現(xiàn)的是行政法上的權(quán)利義務(wù)關(guān)系。

就本案來(lái)看，第一、作為協(xié)議的一方當(dāng)事人張芝山鎮(zhèn)政府不僅屬于行政機(jī)關(guān)，而且承擔(dān)著法律規(guī)范所賦予的基層政府職責(zé)。第二、上訴人張芝山鎮(zhèn)政府訂立協(xié)議的目的顯然是為了履行土地管理、建設(shè)規(guī)劃管理的法定職責(zé)，同時(shí)也是為了完成上級(jí)機(jī)關(guān)下達(dá)的執(zhí)法監(jiān)督檢查任務(wù)。殘值回購(gòu)的約定只是上訴人張芝山鎮(zhèn)政府為了實(shí)現(xiàn)上述目的的一種選擇方式，而不應(yīng)當(dāng)視為協(xié)議訂立的根本目的。第三，從協(xié)議的基本內(nèi)容看，無(wú)論是拆除生效法律文書(shū)所認(rèn)定的違法建筑，還是對(duì)殘值的作價(jià)補(bǔ)償，乃至對(duì)使用土地的安排，均屬于行政法律規(guī)范調(diào)整的范疇，與民事法律規(guī)范沒(méi)有任何關(guān)系。第四、協(xié)議內(nèi)容雖然是協(xié)商一致的結(jié)果，但并不意味著雙方之間是一種平等的關(guān)系，張芝山鎮(zhèn)政府在協(xié)議的啟動(dòng)、內(nèi)容的確定、協(xié)議的履行中都居于主導(dǎo)地位，本案的基本事實(shí)也體現(xiàn)了這一點(diǎn)，這足以說(shuō)明協(xié)議雙方因協(xié)議而形成了行政法律關(guān)系。因此，案涉協(xié)議具備行政協(xié)議的基本法律屬性，由此引發(fā)的爭(zhēng)議屬于行政訴訟的受案范圍。

“誠(chéng)信原則作為社會(huì)主體交往的重要原則，要求社會(huì)主體在進(jìn)行民事活動(dòng)時(shí)應(yīng)當(dāng)做到誠(chéng)實(shí)守信，信守承諾。具體到行政法中，行政機(jī)關(guān)與相對(duì)人之間簽訂行政協(xié)議、履行行政協(xié)議都應(yīng)當(dāng)以誠(chéng)信為前提。”劉羽梅提醒，各級(jí)政府要帶頭遵守法律，信守承諾，以維護(hù)公民、法人和其他組織對(duì)政府誠(chéng)信的期待。